基于双画像体系的烤烟合同分配监管机制研究

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摘要：烤烟种植收购合同作为调控烟叶生产总量、规范烟叶生产收购行为、提高烟叶质量水平、维护烟叶生产收购秩序的重要载体，在促进烤烟产业规范化、区域化、标准化发展方面发挥着关键作用。本文以云南省玉溪市新平县烟草专卖局（分公司）为例，通过构建“烟农画像”和“烟田画像”评价体系，探索建立基于多维数据的合同分配模型，提升合同分配的精准性和公平性。研究发现，通过完善分配依据、强化内部监管、建立数字化管理平台等措施，能够有效解决当前合同分配中存在的依据不足、监管缺位等问题，实现烟叶生产资源的优化配置，保障烟农合法权益，促进烟草产业健康可持续发展。

关键词：合同分配；烟农画像；烟田画像；内部监管；公平性

引言

2025年，云南省玉溪市政府下达新平县烤烟种植面积7.27万亩，收购量18.97万担，涉及9个种烟乡镇（街道）、44个村委会、422个村民小组，正式签约农户5619户。作为典型的山区农业县，新平县经济结构单一，烤烟产业在农民收入和地方财政中占据重要地位。以平甸乡为例，2024年上等烟比例达75%以上，烟农交售收入超7000万元，财政收入1540万元以上。然而，在国家“双控”政策背景下，烤烟计划面积逐年调减与烟农种植积极性高涨之间的矛盾日益突出，合同分配公平性问题成为影响产业稳定的关键因素。

传统合同分配模式存在以下突出问题：一是分配依据单一，主要依赖劳动力和上年交售水平，缺乏科学量化标准；二是“烟农画像”不清晰，对烟农生产能力、诚信度等关键指标缺乏系统评估；三是“烟田画像”缺失，对土地质量、基础设施等生产要素考虑不足；四是监管手段滞后，难以及时发现和纠正分配不公现象。这些问题不仅影响烟农种烟积极性，也可能引发社会舆情。

本文基于新平县的实践探索，提出通过构建“双画像”评价体系、完善分配算法、强化数字监管等措施，提升合同分配的公平性和透明度，为行业高质量发展提供参考。

一、理论基础与核心概念

（一）烤烟计划分配体系

国务院计划部门下达年度烟叶收购计划，省级局会同省人民政府计划管理部门下达各地市年度烟叶种植收购计划，地市级烟草公司根据上级下达的年度烟叶种植收购计划，会同当地政府计划部门将计划分解下达各县，各县再把计划分解落实到各烟站（点），各烟站（点）据此与烟农签订烟叶种植收购合同。在合同分配过程中，需综合考虑区域生态环境、土地资源、基础设施等客观条件，以及种植者意愿、技术水平等主观因素，确保计划与实际生产能力相匹配。

（二）“烟农画像”评价体系

“烟农画像”是通过对烟农多维数据的采集和分析，形成的综合性评价模型，主要包括烟农的生产能力、诚信度、技术水平、社会责任等方面的指标。

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（三）“烟田画像”评价体系

“烟田画像”是对种植地块的综合评估系统，主要指标包括土地质量、基础设施、气候条件、土壤肥力等。

二、现状分析与问题诊断

（一）合同分配现状

当前新平县局（分公司）烤烟合同分配主要面临以下挑战：

分配依据不科学：现有分配公式难以全面反映烟农实际生产能力，存在“一刀切”现象。具体表现在：分配方案采用的标准化测算公式未能充分纳入土地质量、种植技术、气候条件等差异化生产要素参数，导致产能评估与实际生产效益产生系统性偏差。这种“平均主义”倾向不仅削弱了铁杆烟农的积极性，更制约了生产要素的优化配置，不利于烟区产业升级。

单产数据支撑不足：缺乏系统的“烟农画像”和“烟田画像”数据库，决策依赖经验判断。具体表现在：由于烟农主体特征数据库与烟田资源信息库尚未建立系统化、标准化的采集机制，导致生产主体特征与生产要素禀赋难以精准量化评估。现有数据采集手段分散、指标维度单一，无法构建完整的“双画像”（烟农 - 烟田）数据图谱，致使决策过程仍过度依赖基层管理者的主观经验认知，客观上形成了生产资源配置的盲区与决策风险点。

动态调整滞后：对种植主体变化、自然灾害、失信人员等合同分配调整不及时。具体表现在：种植主体变化、区域性自然灾害频发、生产主体信用状态异动等多维度风险要素，因缺乏实时监测体系与数据整合分析能力，未能形成分级预警与动态评估机制。合同要素调整程序仍沿用固定周期审核模式，难以及时识别产能消长区、灾害受损区及信用异常主体等关键变量，致使资源配置与生产实际形成持续性偏离，客观上造成风险要素的阶梯式累积。

监管手段薄弱：对优亲厚友、虚报瞒报等行为缺乏有效制约。具体表现在：针对资源分配过程中普遍存在的利益输送、信息失真等违规行为，尚未构建全流程闭环监督机制与智能稽核系统。监管制度设计未嵌入利益关联方追溯模块，缺乏对亲属关联图谱的动态监测能力，致使“人情配额”现象难以溯源核查；同时，基础数据交叉验证机制缺失，生产主体自主申报信息真伪辨识仍依赖人工经验判定，客观上为虚增种植面积、隐瞒产能波动等行为预留操作空间，导致监管效力呈现边际递减趋势。

（二）问题成因分析

通过实地调研发现，导致上述问题的深层次原因包括：

信息不对称：烟农生产部门与监管部门掌握信息不一致，导致某些制度落实过程中走样，监管流程不顺畅。

标准不统一：各烟站分配尺度存在差异。譬如平甸烟站的合同分配侧重于“是否位于核心烟区”，而新化烟站更侧重于“烟农综合生产力的评价结果”。

利益驱动：可能存在地方保护主义倾向。在合同分配过程中，因部分偏差就可导致村小组的单产差异过大。

技术局限：缺乏智能化的分配决策支持系统。仅依靠纸质台账支撑分配决策，基层站点工作量大、不利于其他工作的开展。

三、提升合同分配公平性的对策建议

（一）构建“双画像”评价体系

完善“烟农画像”：建立包含4个一级指标、12个二级指标的烟农评价体系（表1），实行百分制量化评分，作为合同分配的重要依据。

表1 烟农画像评价指标体系

建立“烟田画像”：运用GIS技术构建烟田信息数据库，对全县烟田进行分级分类管理（表2），实现精准匹配。

表2 烟田等级划分标准

（二）优化分配算法模型

基于“双画像”数据，建立多因素加权分配模型：合同量 = (基础配额×30%) + (生产能力×40%) + (诚信度×20%) + (社会责任×10%)。

其中：

基础配额：以小组为单位，同一小组的基本配额均保持一致，保障基本种植需求。

生产能力：包括单产水平、技术水平等。

诚信度：历年合同履约情况。

社会责任：带动贫困户等社会效益。

（三）强化全流程监管

事前预防：建立“三公示”制度：分配标准公示、初步方案公示、最终分配结果公示。加入分配标准公示的目的在于通过透明化运作破除“数据黑箱”，让烟农在认可分配标准的情况下再开展合同分配。具体而言，标准公示体系通过量化参数可视化、权重系数公开化、评定流程可溯化三重维度，着力破解传统模式下因信息不对称衍生的权力异化风险。以阳光化操作为支点，撬动社会监督力量参与合同分配治理。

事中控制：对合同管理全过程全流程公示，并将重点监管对象（种植大户、职工亲属、辅导员等）单独标注、重点公示。

实行“不定期”倒查：在合同签订阶段随机抽取烟农倒查是否与最初的合同分配吻合；在面积核实阶段随机抽查烟农倒查是否与最初的合同面积相匹配、是否存在少签多栽、多签少栽、空假虚合同等；在合同执行阶段通过专项预警数据倒查合同分配是否公平公正公开，是否存在“人情合同”及“影子主体”。

事后监督：建立四级举报机制（省、市、县、站），畅通举报途径，形成“便捷入口 - 智能处理 - 闭环反馈”的全链条监督生态。实行“一案双查”，既查违规问题，也查监管责任。

（四）完善配套措施

建立烟农信用档案：实行星级管理制度，将烟农分为A（优秀）、B（良好）、C（一般）、D（警示）四个等级，动态调整合同分配比例。

开发数字管理平台：整合生产、收购、财务等系统数据，实现“一图知烟田、一屏管合同”。

健全考核机制：将合同分配公平性纳入烟站绩效考核，权重不低于30%。

四、实践成效

近两年，新平县应用新的分配模式后取得显著成效：

分配公平性提升：2025年未出现合同分配相关投诉。

生产效率提高：2024年亩均产量、上等烟比例均得到提高。

监管效能增强：2024年发现并纠正违规分配问题4起2户。